专家浅谈:落实规划守住生态红线

环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜说:“实行最严格的源头保护制度,严守生态保护红线,就是借‘红线’一词表明生态环境保护的严肃性和不可破坏性。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南则认为,要从可持续发展和生态文明的顶层,去设计和划定生态红线,用法律落实生态红线。

  
  在王金南看来,生态红线首先应该从可持续发展和生态文明的顶层上考虑。目前,我国在计划生育、节约资源(保护耕地、水资源和能源)两大基本国策中已相继设立红线,而且红线的约束性极强。同样,应该实施生态红线或环境红线管理。“我国应该建立一个基于‘人口—资源—环境’三大基本国策的红线管理体系,而生态红线只是其中一束。”王金南说。
  
  中国环境科学研究院生态文明研究中心常务副主任张惠远则指出:“划定生态红线区域,核心目的就是为了保护其提供的生态功能。人类活动肯定会受到限制,但不是一动不动,可以在不破坏其生态服务功能的前提下进行适度开发。”他还认为,由于不同地区、不同类型生态系统提供的服务功能不同,应实行差异性管控措施,有针对性地确定哪些活动允许进入、哪些活动不能进入以及活动强度的控制等。
  
  “其实,生态红线早就在很多领域正在实践。比如,自然保护区实际上已经划了红线,是禁止建设项目进入的,核心区连科学实验都不允许。而我国的污染物排放总量控制也是一条动态的、逐步加严的红线,只不过不叫‘红线’而已。又如《大气污染防治行动计划》中,要求5年内京津冀地区PM2.5浓度下降25%,京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。这都属于生态红线范畴。”王金南补充说。
  
  虽然在具体内涵上,各有各的解读。但是统一认为,生态红线是不可触碰的底线,也是我国生态安全的最低保障。
  
  红线落地有障碍
  
  最早的实践是2003年由环境保护部环境规划院牵头完成的《珠江三角洲区域环境保护规划》,王金南当时就任技术组长。他说,珠三角区域的“红线调控、绿线提升、蓝线建设”总体战略,要求对12.13%的陆域(5058平方公里)实行红线管控,这实际上就是现在的生态红线。而且这一红线经广东省人大批复,红线指标分解到9个城市强制执行,对严重污染项目和敏感区项目准入起到了“红线”的作用。随后的《广东省环境保护规划》对全省以及21个地级市都划出了红线调控区。
  
  据高吉喜介绍,2012年3月我国已开始启动试点工作,内蒙古、江西、广西、湖北成为首批试点省份。据悉,环境保护部已完成《生态红线划定技术指南(草案)》(以下简称《技术指南》)的制定,初步明确了红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等。很快,将会在全国推广开来。“但这个《技术指南》主要涉及的是生态功能保障基线”。王金南补充道。
  
  专家一致认为,推行生态红线最大的阻力还是保护与发展的矛盾,眼前利益与长远利益的矛盾。高吉喜表示,“不是想划就划完了,如果要真正落地,一定要地方认可,难就难在协调和可操作性上。”
  
  “生态红线的设定会牵涉到多方利益,不同地方政府对生态红线的认识会不同。有些地方认识到重要性,实施起来就会很快,如果有些地方只顾当前利益,实施会较慢。同时,划定生态红线肯定会影响到地方当前的经济发展,很多地方政府难以理解和支持。因此,如何提高地方政府的认识高度,处理好长期与短期发展的矛盾,这是非常困难的一点。”王金南强调。
  
  生态红线如何划
  
  对于如何科学划定生态红线,高吉喜并不担心。“目前,将要出台的《技术指南》从全国大尺度来讲就是最科学的。从各地小尺度来看,全国模型不一定适合,后期将会开展培训工作。地市各级政府可以在《技术指南》基础上进行修订和细化,制订出适合本省的技术指南。”此外,生态红线“落地”难还体现在给政策和给补偿上。后期应该出台配套管理措施和政策,以促进生态红线“落地”。
  
  张惠远指出,生态红线划定后,也将会面对怎么执行的难题。目前,对于如何执行生态红线的要求不太统一。生态红线作为国家战略,国家当然是想越严控越好,但是地方和行业,却想越宽松越好,以免影响到自身利益。而且,红线区的执法也将会遇到困难。此外,生态红线涉及国家利益和公共利益,理应自上而下执行。假如,国家要求把重要生态功能区的60%范围纳入红线区,各地逐级按照这个标准来执行。但是现在不知道该划定多少,还没有确定的相关理论和空间依据。
  
  红线的强制性
  
  《技术指南》出台后,全国各地将于2014年6月之前划出生态红线。但是落实需要更长时间。而如何守住这条红线,更成为重中之重。
  
  “生态红线如果不上升到法律层面,就很可能成为一条悬着的线了。”王金南建议,要从顶层设计上认真考虑。环境红线一旦划定,应当具有法律效力和行政约束力,必须严格遵守,否则就失去“红线”的意义,甚至可能添乱。
  
  张惠远也强调,要让生态红线成为基本国策,同18亿亩耕地红线、3条水资源红线一样,要有强制性。高吉喜也赞同生态红线要强制执行,绝不能再更改,它作为生态安全的底线,不能再缩小了。
  
  同时,为了更好地守住生态红线,高吉喜建议,首先,要通过卫星遥感和地面监测建立台账制度;其次,要建立监测预警体系;第三,应实行动态化评估。
  
  王金南认为,划定生态红线,在保护和改善生态环境的同时,更要关注民生问题,保证百姓生活不落后。比如,江苏省泰兴市虹桥镇划定水稻田红线时,就拿出3亿元作补偿资金。种植一亩水稻会得到一定经济补偿,这样既改善了环境,又保证了农民的基本生计。 

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