专家浅谈：落实规划守住生态红线
环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜说：“实行最严格的源头保护制度，严守生态保护红线，就是借‘红线’一词表明生态环境保护的严肃性和不可破坏性。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南则认为，要从可持续发展和生态文明的顶层，去设计和划定生态红线，用法律落实生态红线。
在王金南看来，生态红线首先应该从可持续发展和生态文明的顶层上考虑。目前，我国在计划生育、节约资源（保护耕地、水资源和能源）两大基本国策中已相继设立红线，而且红线的约束性极强。同样，应该实施生态红线或环境红线管理。“我国应该建立一个基于‘人口—资源—环境’三大基本国策的红线管理体系，而生态红线只是其中一束。”王金南说。
中国环境科学研究院生态文明研究中心常务副主任张惠远则指出：“划定生态红线区域，核心目的就是为了保护其提供的生态功能。人类活动肯定会受到限制，但不是一动不动，可以在不破坏其生态服务功能的前提下进行适度开发。”他还认为，由于不同地区、不同类型生态系统提供的服务功能不同，应实行差异性管控措施，有针对性地确定哪些活动允许进入、哪些活动不能进入以及活动强度的控制等。
“其实，生态红线早就在很多领域正在实践。比如，自然保护区实际上已经划了红线，是禁止建设项目进入的，核心区连科学实验都不允许。而我国的污染物排放总量控制也是一条动态的、逐步加严的红线，只不过不叫‘红线’而已。又如《大气污染防治行动计划》中，要求5年内京津冀地区PM2.5浓度下降25%，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。这都属于生态红线范畴。”王金南补充说。
虽然在具体内涵上，各有各的解读。但是统一认为，生态红线是不可触碰的底线，也是我国生态安全的最低保障。
红线落地有障碍
最早的实践是2003年由环境保护部环境规划院牵头完成的《珠江三角洲区域环境保护规划》，王金南当时就任技术组长。他说，珠三角区域的“红线调控、绿线提升、蓝线建设”总体战略，要求对12.13%的陆域（5058平方公里）实行红线管控，这实际上就是现在的生态红线。而且这一红线经广东省人大批复，红线指标分解到9个城市强制执行，对严重污染项目和敏感区项目准入起到了“红线”的作用。随后的《广东省环境保护规划》对全省以及21个地级市都划出了红线调控区。
据高吉喜介绍，2012年3月我国已开始启动试点工作，内蒙古、江西、广西、湖北成为首批试点省份。据悉，环境保护部已完成《生态红线划定技术指南（草案）》（以下简称《技术指南》）的制定，初步明确了红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等。很快，将会在全国推广开来。“但这个《技术指南》主要涉及的是生态功能保障基线”。王金南补充道。
专家一致认为，推行生态红线最大的阻力还是保护与发展的矛盾，眼前利益与长远利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想划就划完了，如果要真正落地，一定要地方认可，难就难在协调和可操作性上。”
“生态红线的设定会牵涉到多方利益，不同地方政府对生态红线的认识会不同。有些地方认识到重要性，实施起来就会很快，如果有些地方只顾当前利益，实施会较慢。同时，划定生态红线肯定会影响到地方当前的经济发展，很多地方政府难以理解和支持。因此，如何提高地方政府的认识高度，处理好长期与短期发展的矛盾，这是非常困难的一点。”王金南强调。
生态红线如何划
对于如何科学划定生态红线，高吉喜并不担心。“目前，将要出台的《技术指南》从全国大尺度来讲就是最科学的。从各地小尺度来看，全国模型不一定适合，后期将会开展培训工作。地市各级政府可以在《技术指南》基础上进行修订和细化，制订出适合本省的技术指南。”此外，生态红线“落地”难还体现在给政策和给补偿上。后期应该出台配套管理措施和政策，以促进生态红线“落地”。
张惠远指出，生态红线划定后，也将会面对怎么执行的难题。目前，对于如何执行生态红线的要求不太统一。生态红线作为国家战略，国家当然是想越严控越好，但是地方和行业，却想越宽松越好，以免影响到自身利益。而且，红线区的执法也将会遇到困难。此外，生态红线涉及国家利益和公共利益，理应自上而下执行。假如，国家要求把重要生态功能区的60%范围纳入红线区，各地逐级按照这个标准来执行。但是现在不知道该划定多少，还没有确定的相关理论和空间依据。
红线的强制性
《技术指南》出台后，全国各地将于2014年6月之前划出生态红线。但是落实需要更长时间。而如何守住这条红线，更成为重中之重。
“生态红线如果不上升到法律层面，就很可能成为一条悬着的线了。”王金南建议，要从顶层设计上认真考虑。环境红线一旦划定，应当具有法律效力和行政约束力，必须严格遵守，否则就失去“红线”的意义，甚至可能添乱。
张惠远也强调，要让生态红线成为基本国策，同18亿亩耕地红线、3条水资源红线一样，要有强制性。高吉喜也赞同生态红线要强制执行，绝不能再更改，它作为生态安全的底线，不能再缩小了。
同时，为了更好地守住生态红线，高吉喜建议，首先，要通过卫星遥感和地面监测建立台账制度；其次，要建立监测预警体系；第三，应实行动态化评估。
王金南认为，划定生态红线，在保护和改善生态环境的同时，更要关注民生问题，保证百姓生活不落后。比如，江苏省泰兴市虹桥镇划定水稻田红线时，就拿出3亿元作补偿资金。种植一亩水稻会得到一定经济补偿，这样既改善了环境，又保证了农民的基本生计。